Análisis del nexo causal en la responsabilidad extracontractual del Estado

Analysis of the causal nexus in the extracontractual responsibility of the State

Ms.c. Verónica Pastrana Santiago1

Resumen

Para el Derecho Administrativo resulta de vital importancia, las particularidades del elemento nexo causal dentro de la estructuración de la responsabilidad Extracontractual del Estado. Se desarrolla, entonces, una investigación Jurídica Básica en la cual se otorga primacía a la sistematización de la jurisprudencia sobre el rompimiento del nexo causal en los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, para el cual es necesario realizar una revisión literaria de la Constitución Política de Colombia de 1991, la Ley, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; esto se debe a que los principios doctrinarios colombianos en Derecho Administrativo logran como resultado la confirmación de la hipótesis. Los criterios que sirven de fundamentos son múltiples y variados, se remiten al riesgo de las cosas o la actividad, al riesgo creado, al peligro y al control de las fuentes del riesgo, a la distribución del riesgo, a la relación costo de prevención y daño generado, entre muchas otras. Lo que se debe lograr es la exoneración de la responsabilidad.

Palabras clave: responsabilidad extracontractual, daño antijurídico, perjuicios, nexo causal, reparación.

Abstract

For the Administrative Law, it is of vital importance, that is, the particularities of the causal nexus element within the structuring of the Extracontractual responsibility of the State. It develops, then, a basic legal investigation in which priority is given to the systematization of jurisprudence on the breaking of the causal nexus in the processes of extracontractual liability of the State, for which it is necessary to make a literary revision of the Political Constitution of Colombia of 1991, the Law, the jurisprudence of the Constitutional Court and the Council of State; this is because Colombian doctrinal principles in Administrative Law achieve the confirmation of the hypothesis as a result. The criteria that serve as foundations are multiple and varied, which refer to the risk of things or activity, the risk created, the danger and control of the sources of risk, the distribution of risk, the cost ratio of prevention and damage generated, among many others; what must be achieved is the exoneration of responsibility.

Keywords: extracontractual liability, Unlawful damage, damage, causal nexus, repair.

Introducción

Es importante mencionar que los elementos de la responsabilidad son las bases necesarias para su existencia. De allí que valga la pena indicar que conforme a nuestro ordenamiento, según el daño provenga del incumplimiento de las obligaciones contraídas en un contrato o por fuera de él, pueden clasificarse como responsabilidades contractuales o extracontractuales.

En este contexto, “es sabido que para que exista la responsabilidad se requieren tres elementos absolutamente indispensables y necesarios: el daño, el hecho generador del mismo y un nexo de causalidad que permita imputar el daño a la conducta (acción u omisión) del agente generador” (Patiño, 2008, p.193) Ahora bien, nuestro sistema normativo ha desarrollado unos esquemas de responsabilidad de los que se derivan criterios específicos de imputación, los cuales responden al fundamento o sustento de la responsabilidad conforme a los diferentes títulos disciplinados en el ordenamiento jurídico.

En general, existe una posición que postula el factor subjetivo basado en el dolo o culpa para predicar la existencia de la responsabilidad. En ese escenario, queda claro que no basta con que al interesado se le haya causado un daño; es necesario causarlo con dolo o culpa, y debe probarse con la relación de causalidad, salvo que se presuma.

En este tipo de sistemas, la ausencia de dolo o culpa impide el surgimiento de la responsabilidad, y el supuesto autor se exonera probando diligencia o cuidado, causa extraña exclusiva, fuerza mayor o caso fortuito, intervención de la víctima o participación de un tercero.

La relevancia de la culpa en las obligaciones, el negocio jurídico y la responsabilidad es evidente por los valores que se esperan de las relaciones entre las partes, lo cual, además encuentra fundamento en los postulados del ordenamiento jurídico.

Para mitigar dificultades probatorias de la culpa, dentro de los regímenes de responsabilidad subjetiva se defiende una presunción de culpa del autor del daño y, en otros escenarios, se ha dispuesto definitivamente la sustitución de un sistema de responsabilidad subjetivo a uno objetivo dejándole al demandado la carga de probar la causa extraña para exonerarse de la responsabilidad. Algunas corrientes combinan ambos criterios de imputación, el subjetivo y objetivo, o admiten por regla general la responsabilidad subjetiva, y por excepción, la objetiva.

De otra parte, existe otro régimen de responsabilidad en donde la culpa carece de relevancia y, en consecuencia, la responsabilidad surge sin esta. En este sistema de responsabilidad, el demandado, como se anunció, debe romper el nexo causal para liberarse de su condena. Entonces, es necesario que quien defienda la responsabilidad extracontractual de Estado defina los criterios que le sirven de fundamento, los cuales son múltiples y variados, pues se remiten al riesgo de las cosas o actividad, al riesgo creado, al peligro y el control de las fuentes del riesgo, a la distribución del riesgo, a la relación costo de prevención y daño generado, entre muchas otras; que debe lograr para exonerarse de la responsabilidad y evitar reparar patrimonialmente por un daño que no causó. Sin embargo, la problemática radica en la necesidad de establecer específicamente este rompimiento o relación del nexo causal, lo cual evita un detrimento económico del Estado.

En consecuencia, este trabajo investigativo tiene como objetivo general analizar el elemento del nexo causal dentro de la determinación de la responsabilidad extracontractual del Estado, por lo que se desarrollan cuatro apartes, a saber: el primero, para caracterizar la Responsabilidad Extracontractual del Estado; el segundo, examina las características y el alcance del nexo como elemento estructurante de la responsabilidad administrativa, el tercero, expone la incidencia del rompimiento del nexo causal para la exoneración de la responsabilidad extracontractual del Estado; y el cuarto y último, presenta las principales recomendaciones en materia de configuración del rompimiento del nexo causal con miras al principio de sostenibilidad fiscal de las entidades demandadas.

De esta manera, esta temática adquiere relevancia porque se evita que recursos públicos que pueden ser destinados para fines sociales o usos de toda la colectividad terminen en manos individuales por una reparación patrimonial de carácter estatal, que quizá en muchas de las veces se pudo evitar. Por ello, es imperativo que quienes lideramos un proceso académico en el campo jurídico, nos sumerjamos en el estudio de este tipo de asuntos que resuelven problemáticas cotidianas de la administración pública del Estado con el fin de aportarle al conocimiento en la materia, situación que hace de esta una investigación, pertinente, útil, oportuna y novedosa.

La Responsabilidad Extracontractual Del Estado

Conceptualización

En la historia del poder gubernamental se han visualizado escenarios diversos, identificados por mantener el control y dominio ante la ciudadanía con actuaciones u omisiones exentas de responsabilidades; como en la monarquía cuando el Rey ordenaba sin piedad cualquier mandato y debía cumplirse al pie de la letra sin distinguir los daños que originara, o como en la antigüedad, cuando los dioses y la divinidad se adoraban y eran sus fuerzas superiores las que proclamaban leyes de estricto cumplimiento.

En la Edad Media, cuando se vivía un oscurantismo de normas y la Iglesia imponía su régimen de la Santa Inquisición, se llevaba a la hoguera a cualquiera que se soslayara contra la ideología imponente de la época; las autoridades eclesiásticas no respondían ni reconocían perjuicios a la población. Al contrario, una actuación administrativa de estas autoridades debía acatarse a costa de las libertades individuales, pues fácilmente incurrían en herejía.

Y así, con el pasar de los tiempos, cuando se empezaron a proclamar los derechos y libertades de las personas, así mismo la administración pública debió empezar a reconocer las consecuencias negativas que generaran sus actos, incluso sus omisiones. Por ello, se puede sostener que “la responsabilidad es un componente fundamental del Estado de derecho, el que determina el sostenimiento real o eficaz del poder público al ordenamiento jurídico” (Henao & Ospina, 2015, p.14).

Hoy en día, con un Estado Social de Derecho la Constitución de 1991 preceptúa en su artículo 90 lo siguiente:

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. (Constitución Política de Colombia, 1991)

Esta norma posibilita un reconocimiento de rango constitucional a la obligación que tiene el Estado de reparar a todo aquel que le haya generado un perjuicio o daño por sus acciones u omisiones, lo cual se encuentra regulado en la Ley 678 de 2001.

Sin embargo, la responsabilidad del Estado no debe detenerse exclusivamente en la revisión literaria al artículo 90, sino luego de un análisis sistemático de esta norma con otros artículos de la Carta Superior.

Por su parte, la jurisprudencia colombiana también se ha encargado de esta temática al conceptualizar la responsabilidad extracontractual del Estado de la siguiente manera:

Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización. Igualmente, no basta que el daño sea antijurídico, sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. (Corte Constitucional. C-333, 1996)

En cuanto a la doctrina colombiana, Enrique Gil Botero didácticamente enseña sobre responsabilidad al citar la siguiente historia del doctrinante Pablo Larrañaga:

Como capitán del barco, X era responsable por la seguridad de sus pasajeros y carga. Pero, en su último viaje se embriagaba todas las noches y fue responsable por la pérdida del barco con todo lo que llevaba. Se rumoreaba que estaba loco, pero los médicos lo encontraron responsable de sus acciones. Durante el viaje, X se comportó muy irresponsablemente y varios accidentes, que tuvo en su carrera, demostraron que no era una persona responsable. El capitán siempre sostuvo que fueron tormentas excepcionales las responsables de la pérdida del barco, pero en un proceso judicial que se le siguió fue encontrado responsable por la pérdida de vidas y bienes. Todavía vive y es moralmente responsable por la muerte de muchas mujeres y niños. (Botero, 2013, p.3)

Esta historia llevada al ámbito del Derecho Administrativo supone la responsabilidad del Estado ante sus ciudadanos por las pérdidas ocasionadas bajo su dirección, sea por hacer o por dejar de hacer determinados asuntos lo que por contera perjudica a las personas. Gil Botero expone que la teoría de la responsabilidad estatal no solo se deriva de actos ilícitos sino incluso de actos lícitos pero que lo comprometen por los daños ocasionados. Gil en esta posición, siguiendo a García De Enterría, ha enmarcado la teoría del perjuicio antijurídico, es decir, la lesión que deriva en el deber de reparar, pues la víctima no debía cargar con dicha obligación ni soportarla.

De lo antes expuesto, se puede conceptualizar la responsabilidad extracontractual del Estado como aquella responsabilidad no prevista ni acordada que se origina por la materialización de daños o perjuicios ocasionados por actos u omisiones del Estado, los cuales no debió soportar la víctima.

Características

La responsabilidad del Estado es bastante amplia y compleja pero brevemente se pueden sintetizar los siguientes aspectos que la caracterizan: “1) es una responsabilidad constitucional; 2) es la responsabilidad de una persona jurídica; 3) es una responsabilidad directa; 4) es una responsabilidad regida por el derecho público; 5) es una responsabilidad integral; 6) es una responsabilidad objetiva” (Wartenberg, 2002, p.344).

Tomando cada una de estas características se entiende que es una responsabilidad constitucional porque se encuentra respaldada en la norma superior por el artículo 90, el cual se analiza sistemáticamente con otras normas para regular las funciones sociales del Estado de Derecho que apuntan al desarrollo de la norma consagrada en el artículo constitucional, entendiendo así: el servicio comunitario, la promoción de la prosperidad social, hacer efectivos los principios y valores de la misma Carta Política, el bien común e interés general, entre otros. De esta forma la responsabilidad estatal se fundamenta en la supremacía de la Constitución Nacional, por ello, no respetarla amerita sanciones o castigos, dejando en evidencia que toda infracción a esta genera responsabilidades, las cuales pueden ser administrativas, penales, disciplinarias, según el caso específico naturaleza del asunto. Sin embargo, la responsabilidad constitucional nos remite a una responsabilidad civil por el hecho de que su castigo consiste en una reparación a quien sufrió el daño por parte de la administración, teniendo un procedimiento de carácter dispositivo.

Igualmente es la responsabilidad de una persona jurídica debido a que es el mismo Estado quien debe responder por la acción u omisión de sus miembros, los cuales hacen parte de un órgano o entidad pública. Es preciso resaltar en este punto que no se trata de acciones u omisiones individualistas sino de operacionalizar o no un conjunto de funciones propias de un órgano de la administración del Estado.

El órgano

no es sólo la persona física que le sirve de titular, y tampoco lo es solamente el conjunto de funciones o poderes que aquella debe ejercer, sino que está integrado por ambos elementos de suerte que, como dice Sayagués, ese complejo de voluntades, formas y atribuciones, constituye el instrumento de actuación de las colectividades personificadas, es decir, sus órganos. (Argandoña, 1982, p.47)

De esta forma, es la entidad estatal la que representa la titularidad de la responsabilidad sin hacer énfasis en el individuo que causa el daño.

Respecto a que es una responsabilidad directa porque se entiende que es el mismo Estado quien responde por sus actuaciones u omisiones, aquí no aplica la intervención de terceros.

En cuanto a ser una responsabilidad regida por el Derecho Público se materializa por tratarse de los órganos o entidades públicas, por lo que las normas base son de esta naturaleza, las cuales se rigen por esta rama del Derecho sin desconocer que hay estructuras procesales del Derecho Civil que aplican en el procedimiento de la responsabilidad administrativa.

En este orden de ideas, otra característica de la responsabilidad estatal corresponde a que es una responsabilidad integral debido a que convergen una variedad de aspectos que rodean la materialización del daño y que desprenden la posibilidad de indemnizar y reparar de forma global, es decir, no se trata de recibir una compensación económica solamente por el daño generado sino de reconocer los perjuicios que se desprenden de tipo social, cultural, moral, físico, intelectual, político y no únicamente económico, por ello, se debe responder integralmente. Esta caracterización se basa en la necesidad que tiene la víctima de volver al estado anterior al sufrimiento del daño, lo que hace imperiosa la tarea de la administración pública de resolver el asunto a tal punto de posicionar al sujeto que no tenía el deber de sufrir la afectación, a su estado inicial, lo que encierra más que dinero.

Finalmente, no puede excluirse que es una responsabilidad objetiva por las siguientes razones:

a) Una primera forma considera que la responsabilidad estatal es objetiva porque no es necesario probar culpa o dolo del funcionario que realiza la acción u omisión dañosa para sostener una pretensión indemnizatoria en contra de la Administración.

b) Una segunda forma, estima que la responsabilidad es objetiva debido a que basta para que ella exista la mera acreditación de la causación material. (Wartenberg, 2002, p.354)

De esta forma, inicialmente es objetiva porque no se une a un vínculo subjetivo del funcionario que ejerció la acción u omisión administrativa, pues, quien responde es el órgano, el cual es una persona jurídica. En segunda medida, la objetividad se basa en la simple demostración de la autoría del daño en cabeza de la entidad estatal.

Regímenes

En la responsabilidad del Estado se han desarrollado diversos regímenes, a saber: falla probada del servicio, falla presunta del servicio y regímenes objetivos. La falla probada del servicio se presenta cuando el Estado actúa extemporáneamente o simplemente no actúa como debía hacerlo generando el perjuicio. La falla presunta por su parte, posee un componente probatorio, teniendo de esta manera el mismo Estado la carga probatoria que demuestre que actúe conforme a la ley y no generó el perjuicio. Mientras que los regímenes objetivos son diferentes.

Elementos estructurantes

La norma superior, Constitución Política de Colombia de 1991, expone textualmente en su artículo 90 cuáles son los elementos Estructurantes para exigir del Estado la indemnización de los perjuicios que por su acción u omisión haya causado a los particulares, a saber: a) La existencia de un daño antijurídico, b) Que dicho daño haya sido ocasionado por la acción o la omisión de la autoridad pública, c) Que dicho daño sea imputable al Estado.

Queda claro entonces, que el artículo 90 de nuestra Constitución Política exige que se presenten tres requisitos para poder hablar de una responsabilidad patrimonial del Estado. Estos requisitos son: la presencia de un daño antijurídico, que como se vio, es aquel que el administrado no está en la obligación de soportar pues no existe o no se presenta ninguna causal que justifique la producción del daño por parte de la administración, la existencia de una causalidad material –imputatio facti– esto es, que el daño sea efecto inmediato de la acción o de la omisión de la autoridad pública y la atribución jurídica del daño al Estado –imputatio iuris- en virtud de un nexo con el servicio. (Boada, 2000, p.32)

Por tal razón, es importante mencionar que los elementos de la responsabilidad son las bases necesarias para su existencia. De allí, que valga la pena mencionar que, conforme a nuestro ordenamiento, según el daño provenga del incumplimiento de las obligaciones contraídas en un contrato o por fuera de él pueden clasificarse como responsabilidades contractuales o extracontractuales.

En este punto, la jurisprudencia ha sido clara al señalar que al interesado le corresponde la carga de probar lo siguiente: (i) la conducta, (ii) el daño y (iii) el nexo de causalidad.

En general, existe una posición que postula el factor subjetivo basado en el dolo o culpa para predicar la existencia de la responsabilidad. En ese escenario, queda claro que no basta con que al interesado se le haya causado un daño, sino que también es necesario que el mismo se haya causado con dolo o culpa, y deben probarse con la relación de causalidad, salvo que se presuma.

En este tipo de sistemas, la ausencia de dolo o culpa impide el surgimiento de la responsabilidad, y el supuesto autor se exonera probando diligencia o cuidado, causa extraña exclusiva, fuerza mayor o caso fortuito, intervención de la víctima o participación de un tercero.

La relevancia de la culpa en las obligaciones, el negocio jurídico y la responsabilidad son evidentes por los valores que se esperan de las relaciones entre las partes, lo cual, además, encuentra fundamento en los postulados del ordenamiento jurídico.

La culpa se emplea con diversos significados, pero, para efectos de este trabajo investigativo, comulgamos con la noción de culpa objetiva y que, en concreto, se asocia a un comportamiento contrario a derecho. Para mitigar dificultades probatorias de la culpa, dentro de los regímenes de responsabilidad subjetiva se defiende una presunción de culpa del autor del daño y, en otros escenarios, se ha dispuesto definitivamente la sustitución de un sistema de responsabilidad subjetivo a uno objetivo dejándole al demandado la carga de probar la causa extraña para exonerarse de la responsabilidad.

Algunas corrientes combinan ambos criterios de imputación, el subjetivo y objetivo, o admiten por regla general la responsabilidad subjetiva, y por excepción, la objetiva.

De otra parte, existe otro régimen de responsabilidad en donde la culpa carece de relevancia y, en consecuencia, la responsabilidad surge sin esta. En este sistema de responsabilidad, el demandado, como se anunció, debe romper el nexo causal para liberarse de su condena.

Las principales objeciones que ha recibido esta teoría tienen que ver con la eliminación de la culpa y, de esa forma, constituirse en un régimen que genere temor a la innovación por estar expuesta a reparar toda lesión causada y, por ende, recibir una ampliación de los costos y gastos de toda actividad.

Queda aún en discusión todo lo que tiene que ver con el riesgo permitido, la prohibición de regreso y el principio de confianza que, en últimas, implica que la víctima tiene el deber de soportar el daño como un infortunio.

Alcances Del Nexo Causal Dentro De La Determinación De La Responsabilidad

El nexo causal

Este elemento de la responsabilidad va ligado a la vinculación entre la causa y el efecto. De esta manera, “se entiende como la relación necesaria y eficiente entre el hecho generador del daño y el daño probado” (Patiño, 2008, p.193). Se trata entonces, de un puente entre la actuación o la omisión de la administración pública y el daño que se llega a cometer dentro de este ejercicio administrativo.

La existencia de una relación de causalidad o nexo causal entre la actividad de un sujeto (activa u omisiva) y el resultado dañoso ha constituido tradicionalmente una exigencia ineludible para el nacimiento de la responsabilidad civil, es decir, un requisito imprescindible para la viabilidad de la pretensión indemnizatoria (Esparza, 2015, p.10)

En este orden de ideas, el nexo causal es una íntima vinculación que surge de la conducta u omisión de la administración pública a través de sus agentes, considerado en esta figura como la generación directa y determinante para la consumación del daño, esto en materia de responsabilidad objetiva y el daño producido por tal actuación.

En este escenario, se presentan diversas tipologías de culpa, a saber: probada, presunta y concurrencia de culpas, por lo que se hace necesario distinguir las teorías que giran en torno al nexo causal y determinar el tipo de culpa. Así, existe la teoría de la equivalencia de las condiciones, la teoría de la causa próxima, teoría de la causalidad adecuada, teoría de la imputación objetiva y otras explicaciones cuando surge por varias cusas.

Inicialmente, la teoría de la equivalencia de condiciones conjuga varias causas en la realización de un evento, por lo que para determinar la culpa es necesario ir desechando cada posible causa hasta encontrar la que lo originó; en Derecho Administrativo se puede presentar que una acción u omisión que ocasiona un daño antijurídico pudo darse solidariamente por varios funcionarios. En la teoría de la causa próxima se establece una sola causa y es la más próxima a la realización directa del daño. Respecto a la teoría de la causalidad adecuada, esta se presenta luego de haber estudiado todas las causas posibles y medir cuál de ellas tuvo mayor probabilidad de haber ocasionado el daño. Por su parte, la teoría de la imputación objetiva corresponde a la asignación de la causa de unos criterios que permitan identificar que fue esta y no otra la que engendró el daño. Finalmente, se tiene que no existe una regla exacta para determinar el nexo causal identificando las causas del daño, solo se escoge la teoría según el tipo de causas que se tengan.

La imputación

Este requisito de la responsabilidad extracontractual del Estado se establece una vez se confirma o prueba la existencia del nexo causal, como lo manifiesta García De Enterría (2003): “la imputación de responsabilidad, en cuanto fenómeno jurídico, se produce automáticamente una vez que se prueba la relación de casualidad existente entre la actividad del sujeto productor del daño y el perjuicio producido” (p.386). De esta forma, la imputación procede como esa forma de asignarle la responsabilidad a quien realizó la conducta generadora del daño. Ante lo cual el Consejo de Estado ha manifestado que:

(…) todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad, según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución jurídica. Debe quedar claro, que el derecho no puede apartarse de las “estructuras reales si quiere tener alguna eficacia sobre las mismas”. En cuanto a esto, cabe precisar que la tendencia de la responsabilidad del Estado en la actualidad está marcada por la imputación objetiva, título autónomo que “parte de los límites de lo previsible por una persona prudente a la hora de adoptar las decisiones”. (Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia 19976, 2011).

Causales eximentes

El Consejo de Estado mediante sentencia con ponencia del Consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa señaló lo siguiente:

Las causales eximentes de responsabilidad –fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima– constituyen eventos que dan lugar a que sea inadmisible imputar, desde el punto de vista jurídico, la responsabilidad por los daños cuya causación da lugar a la iniciación del litigio, a la persona o entidad que obra como demandada dentro del mismo. En relación con todas ellas, tres son los elementos cuya concurrencia tradicionalmente se ha señalado como necesaria para que sea procedente admitir su configuración: (i) su irresistibilidad; (ii) su imprevisibilidad; y (iii) su exterioridad respecto del demandado, (…). (Consejo de Estado, Sala de lo Constecioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia 19976, 2011)

Primeramente, la fuerza mayor se entiende como un evento superior extremo y externo que no puede preverse, por lo que se trata de un fenómeno que no se puede resistir generando efectos negativos; proviene de afuera, es decir, no surge de la conducta del sujeto propiamente y ocurre imprevisiblemente. Por lo que esta causal eximente se demuestra con la prueba de la existencia de un episodio extremo o causa extraña.

El caso fortuito por su parte, corresponde a un evento o fenómeno que no es ajeno a la conducta o actividad del sujeto, sino que contrario a lo que ocurre en la fuerza mayor, esta surge dentro del desarrollo de la ejecución aunque es producto de una causa desconocida o extraña que se da de forma imprevisible e irresistible. Por lo anterior, en los casos en que la actividad sea peligrosa se duda de aplicar este eximente de responsabilidad, pues la causa del daño es interna a la misma actividad.

El hecho exclusivo de un tercero se presenta por causas directamente generadas por alguien ajeno a las partes del proceso de responsabilidad. En este punto, el Consejo de Estado ha manifestado que este eximente “se configura siempre y cuando se demuestre que la circunstancia extraña es completamente ajena al servicio y que este último no se encuentra vinculado en manera alguna con la actuación de aquel” (Sentencia Consejo de Estado, 2008). Así, este hecho debe ser exclusivo y considerarse determinante para ocasionar el daño producto de circunstancias extrañas e imprevisibles.

Por su parte, el hecho exclusivo de la víctima hace referencia a los eventos en que el sujeto causante del daño por razones involuntarias o no, es la misma víctima. Aquí es necesario precisar que no se trata de la culpa de esta sino como hecho que la generó, convergiendo en su actuación situaciones extrañas, extremas e impredecibles que la llevaron a realizar dicha actuación.

Incidencia del rompimiento del nexo causal en la exoneración de la responsabilidad extracontractual del estado

Rompimiento del nexo causal

El rompimiento del nexo causal de la responsabilidad, no es más que la desvinculación de quien realiza la conducta (por acción u omisión) con la ocurrencia del daño antijurídico generado. Este rompimiento se presenta porque el demandante no prueba el nexo de causalidad o porque el demandado demuestra que se cumple con alguno de los eximentes de responsabilidad como: fuerza mayor, caso fortuito y el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, y siendo así, se desdibuja este elemento y se anula consecuentemente otro elemento más, como es la imputación, presentándose entonces una exoneración de la responsabilidad.

Al respecto Navarrete Frías (2009), citando a Vidal Perdomo (1994) y García-Herreros (1997), sostiene que debe existir una relación de causalidad entre la actuación que se imputa a la Administración y el daño causado,

lo cual quiere decir que el daño debe ser efecto o resultado de aquella actuación. Para que exista esa relación de causalidad, el hecho o actuación debe ser actual o próximo, debe ser determinante del daño y debe ser apto o idóneo para causar dicho daño. (Navarrete Frías, 2009, p.340)

En definitiva, la existencia de un nexo causal entre la actuación de la administración pública y la ocurrencia de un daño antijurídico es requisito indispensable para imputarle la responsabilidad al Estado, de lo contrario, es decir, si no se logra sostener este nexo se exonera de responder.

Jurisprudencia sobre el rompimiento del nexo causal en la exoneración de la responsabilidad extracontractual del estado

Sobre el rompimiento del nexo causal en la exoneración de la responsabilidad extracontractual del Estado, la Corte Constitucional al estudiar la responsabilidad de un soldado que ingresó al Ejército Nacional en condiciones óptimas de salud mental que con el tiempo y en el desarrollo de operaciones antiguerrilla presentó demencia y trastornos de ansiedad, esta Corporación manifestó:

Debido al carácter objetivo de la responsabilidad que se genera para el Estado por la prestación del servicio militar, hay una presunción sobre su obligación de responder por los daños que sufran los conscriptos. Tal responsabilidad únicamente puede ser desvirtuada cuando la Nación logra demostrar que se presentó: (a) Culpa exclusiva de la víctima; (b) Fuerza mayor; o (c) El hecho exclusivo de un tercero.

(…) Cuando se invoque la existencia de una causa extraña por parte de la entidad demandada, es necesario analizar los detalles de tiempo, modo y lugar en que se produjo el daño, por cuanto es posible que el Estado haya contribuido co-causalmente a la generación del mismo, específicamente, al situar al conscripto en la situación de riesgo, o bien por una ruptura de la igualdad ante las cargas públicas o por una falla del servicio (Corte Constitucional, Sentencia T-011, 2017)

Se extrae de esta posición jurisprudencial que cuando la administración estatal, en este caso el Ministerio de Defensa Nacional, alegue circunstancias específicas para librarse de la responsabilidad, tales como una causa extraña, esta no opera automáticamente para su exoneración; pues debe imperativamente probar que se presentó uno de los eximentes de responsabilidad como caso fortuito, fuerza mayor o culpa exclusiva de la víctima o de un tercero.

En esta temática, el Consejo de Estado mediante sentencia proferida dentro del expediente 19067, con ponencia del consejero Mauricio Fajardo Gómez, ha establecido su posición al señalar:

Las tradicionalmente denominadas causales eximentes de responsabilidad fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima constituyen diversos eventos que dan lugar a que devenga imposible imputar, desde el punto de vista jurídico, la responsabilidad por los daños cuya causación da lugar a la iniciación del litigio, a la persona o entidad que obra como demandada dentro del mismo. (…) Por otra parte, a efectos de que operen los mencionados eximentes de responsabilidad (hecho de la víctima o de un tercero), es necesario aclarar, en cada caso concreto, si el proceder activo u omisivo de aquellos tuvo, o no, injerencia y en qué medida, en la producción del daño. En ese orden de ideas, resulta dable concluir que para que dichas causales eximentes de responsabilidad puedan tener plenos efectos liberadores respecto de la responsabilidad estatal, resulta necesario que la conducta desplegada por la víctima o por un tercero sea tanto causa del daño, como la raíz determinante del mismo, es decir, que se trate de la causa adecuada o determinante, pues en el evento de resultar catalogable como una concausa en la producción del daño no eximirá al demandado de su responsabilidad y, por ende, del deber de indemnizar, aunque, eso sí, habrá lugar a rebajar su reparación en proporción a la participación de la víctima. (…) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Fallo 19067, 2011)

En este caso la Corporación ratificó que el rompimiento del nexo causal se presenta una vez se desconecte la relación entre la administración y el daño antijurídico, lo que se da una vez se compruebe uno de los eximentes de responsabilidad como caso fortuito, fuerza mayor o culpa exclusiva de un tercero o de la víctima.

También jurisprudencialmente, existen decisiones de la Corte Suprema de Justicia que han estudiado sobre el rompimiento del nexo causal en materia de responsabilidad, al establecer: “En desarrollo de lo previsto en el artículo 2356 del Código Civil, tiene decantado que la responsabilidad se juzga bajo el alero de la “(…) presunción de culpabilidad (…)”. Cualquier exoneración, por tanto, debe plantearse en el terreno de la causalidad, mediante la prueba de un elemento extraño (fuerza mayor o caso fortuito, hecho de un tercero o culpa exclusiva de la víctima)”. (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, SC13594-2015, 2015)

Lo anterior confirma que la forma que reconoce la jurisprudencia colombiana para romper el nexo causal es a través de la prueba de los eximentes de responsabilidad señalados.

El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera en Sentencia 0340 (13811) del 25 de julio de 2002 con consejero ponente magistrado Dra. María Elena Giraldo atendiendo el caso de un accidente de tránsito de menores de edad en el que fallecieron dos jóvenes en zona escolar donde se pretende imputar la responsabilidad extracontractual del Estado, específicamente de la Institución Educativa Carlos Mesa del municipio de Copacabana y el Ministerio de Obras Públicas por construir una escuela al borde de la autopista sostuvo:

La jurisprudencia ha insistido en tal punto; para ello recuerda que sobre el nexo de causalidad se han expuesto dos teorías; la primera de la equivalencia de las condiciones, según la cual, todas las causas que contribuyen en la producción de un daño se consideran jurídicamente causantes del mismo. Esta teoría fue desplazada por la de causalidad adecuada, en la cual se considera que el daño fue causado por el hecho o fenómeno que normalmente ha debido producirlo; se ha exigido, en consecuencia, que ese hecho sea relevante y eficiente. (Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Sentencia, 2002)

En este caso, los demandantes lograron demostrar que la escuela tiene una entrada y salida de alto riesgo por la ubicación al borde de la autopista además no cuentan con señales de tránsito preventivas e indicativas del cruce de estudiantes. Igualmente, dentro del proceso se comprobó que los dos jóvenes fallecidos fueron los causantes de sus propias muertes, pues, “al apearse del bus en que el llegaban a la Escuela Carlos Mesa, se cruzaron detrás de él y pasaron corriendo la vía, sin advertir el cruce de la volqueta, y por lo tanto fueron atropellados” (Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Sentencia, 2002). De esta forma, se entiende que se rompe el nexo causal, y por ende, se exime de responsabilidad al Estado debido a que la culpa es exclusiva de la víctima, que a pesar de ser menores de edad y considerarse por las leyes civiles como incapaces, en ese punto, no se cualifica a la víctima sino que solo se tiene en cuenta el hecho de ser titular de la culpa.

Aún bajo el supuesto entendimiento de que el artículo 2.346 del C. C se extiende a los menores de diez años cuando son causantes de su propio daño, se advierte que la conducta de los padres, VÍCTIMAS INDIRECTAS, fue negligente cuando permitieron que sus hijos menores tomaran un bus a sabiendas de que la vía en la que quedaba la escuela era de tránsito de automotores. Por consiguiente, la causa eficiente y determinante en la producción de las muertes demandadas es imputable directamente a los menores fallecidos e indirectamente a sus padres, quienes son los guardadores naturales legales de los mismos, como ya se explicó. (Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia, 2002).

Por lo anterior, esta Corporación confirma que de romperse el nexo causal que relaciona el daño con la actuación u omisión de la entidad pública se considera liberada de la responsabilidad.

Otro ejemplo, que ilustra sobre el nexo causal en la responsabilidad extracontractual del Estado, es el estudiado por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A en Sentencia 66001 (17613) del 25 de agosto de 2011 con magistrado ponente Dr. Mauricio Fajardo. En este evento el proceso surge porque el afectado pretende la declaración de la responsabilidad estatal de una empresa de servicios públicos y conjuntamente la reparación por los daños y perjuicios que se le generaron por la caída ocasionada presuntamente por una tapa de medidor levantada de una tubería del acueducto y alcantarillado donde resultó con graves lesiones físicas aduciendo que fue por tropezar con esa tapa cuya inclinación genera el hecho dañino.

(…) no es menos cierto que en el contenido de la experticia misma en cuestión se deja constancia de que la perturbación funcional del miembro inferior izquierdo del lesionado es el resultado de dos fracturas, una de ellas acaecida antes de la fecha en mención y sin que se conozca la funcionalidad del paciente antes de la fractura de 1996; así las cosas, no queda claro con base en qué tipo de sustento el médico que elabora la pericia concluye que la perturbación funcional permanente que afecta al señor Duque Restrepo se deriva, exclusivamente, de la caída por éste sufrida el 24 de diciembre de 1996. (Consejo de Estado, Sentencia, 2011)

En suma, no es convincente ni definitorio que las lesiones del demandante sean producto de la caída por lo que no se logra demostrar que exista relación entre el daño causado y la actuación de las empresas públicas demandadas, por ello al carecer conexidad con el accidente, “razón por la cual no se encontraría tampoco configurado otro de los elementos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado y, en consecuencia, también por este motivo, han de ser desestimadas las súplicas de la demanda” (Consejo de Estado, Sentencia, 2011).

Propuesta y principales recomendaciones en materia de rompimiento del nexo causal, con miras al principio de sostenibilidad fiscal de las entidades demandadas

Cuando una entidad estatal es demandada dentro de un proceso de responsabilidad extracontractual se expone a un detrimento de sus recursos económicos, porque de ser condenada necesariamente debe indemnizar económicamente a la víctima, aquella que no debía soportar dicha carga. Sin embargo, como la forma estudiada por la doctrina y la jurisprudencia para librarse de esa imputación de responsabilidad, es rompiendo el nexo causal, resulta necesario prever cómo se puede configurar este en las diversas actuaciones de la administración a fin de no vulnerar extremadamente la sostenibilidad fiscal de dichas entidades demandadas.

Colombia es constitucionalmente un Estado Social de Derecho, por ello debe ser garantista de los fines sociales. En este sentido, las instituciones públicas deben ser garantes de derechos en los servicios que prestan y en el manejo de los recursos.

En este contexto, se establece en el país el principio de la sostenibilidad fiscal a través del Acto Legislativo 03 de 2011, el cual obedece a un modelo económico social donde el Estado interviene. Por ello,

(...) habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. (Congreso de la República de Colombia, 2011)

Teniendo en cuenta lo anterior, se recomienda a las entidades programar o diseñar un rubro para pago de procesos judiciales donde exista disponibilidad para defender a la administración y poder emprender acciones dirigidas a romper el nexo causal que les pudiese generar la imputación, logrando comprobar la ocurrencia de hechos ajenos a su voluntad como las causales eximentes de responsabilidad.

Igualmente, la administración estatal debe reformar su sistema de alertas y riesgos a fin de que se obre de forma más segura y diligente en la ejecución de diferentes programas y políticas a fin de no ocasionar actos u omisiones que generen algún tipo de daño a los particulares.

También, se debe contar con pólizas al momento de ejercer actividades de alto riesgo para subsanar y asegurar los costos que generen las consecuencias desfavorables que se generen por dichas actuaciones.

Con miras al principio de sostenibilidad fiscal de las entidades demandadas en materia de rompimiento del nexo causal las principales recomendaciones giran en torno a un modelo de intervención del Estado. Por ello, cuando en el ejercicio de las funciones empresariales de un organismo estatal se encuentran fallas administrativas, financieras o políticas, las autoridades competentes según la naturaleza de la entidad o jerarquía institucional deben intervenir a fin de garantizar los principios fundamentales en los que se basa la actividad económica que desarrolla para que no genere un daño al ciudadano en un determinado lapso.

Colombia por ser constitucionalmente un Estado Social de Derecho, debe ser garantista de los fines sociales. En este sentido, las instituciones públicas deben ser igualmente garantes de derechos en los servicios que prestan y en el manejo de los recursos, de lo contrario el mismo Estado intervendrá. Con ello, inicialmente se materializa el cumplimiento de los fines sociales del Estado como el interés general o bien común y el adecuado manejo de recursos que generan empleo y dinámica económica.

La figura de la intervención económica del Estado fundamenta su aparición dentro de un esquema económico estatal interventor, que busca controlar las fallas, especialmente en el manejo de los recursos de las entidades reguladas por el Estado, lo cual empezó a ejecutarse guiado por experiencias internacionales como las occidentales que permitieron trasladar esta institución al contexto colombiano.

Haciendo una breve reseña histórica, se logra contextualizar a nivel internacional cómo surge la intervención económica del Estado; por ello es necesario remontarse a los tiempos luego de la Revolución Francesa cuando se dio inicio al reconocimiento del derecho a la propiedad privada, lo que generó un régimen económico de mayor libertad, atribuyéndose a los particulares grandes actividades productivas con nulo control estatal, lo que produjo a su vez una baja en el pago de la mano de obra, precios irregulares y un desequilibrio económico a favor de una pequeña población y en contra de diferentes grupos de este sector de la economía como los obreros. Esto impulsó la necesidad de la participación del Estado para beneficiar a quienes se encontraban en desventaja, la clase obrera. De esta forma, la Corte Constitucional colombiana en Sentencia C-692 del 5 de septiembre de 2007 con ponencia del magistrado Dr. Rodrigo Escobar Gil relata que pese a existir un sistema económico imperante, el Estado en su concepción moderna no puede permitir que este fluya de forma absoluta, lo que no debe interpretarse como una falta de reconocimiento a la libertad, pues esta se da pero de forma regulada.

Entonces, el Estado Social de Derecho como Colombia permite que, dentro del ejercicio de la economía y las actividades de producción, comercialización y distribución de bienes y servicios, sean de naturaleza pública o privada, el Estado intervenga, por lo que para mayor entendimiento de esta función o actividad estatal se empieza por señalar que “la Intervención viene de la raíz latina intervenire, que en su principal acepción se refiere a tomar parte, interceder o mediar en algún asunto” (DRAE-Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 2001). En consecuencia, se colige que se trata de los eventos en que el Estado toma parte de los asuntos de la economía del país en algún momento específico dentro de una entidad u organización empresarial determinada.

De lo anterior podemos deducir que la intervención del Estado en la economía se refiere al conjunto de actos del Estado por virtud de los cuales toma parte, intercede o media en las transacciones directas o indirectas, sobre bienes y servicios que se presentan entre agentes en un determinado territorio –espacio– y durante un periodo específico –tiempo–. (Miranda Londoño y Márquez Escobar, 2004, p.7)

Entonces, la intervención del Estado en la economía

(...) es aquella que realiza el Estado, racionalizando y planificando la economía, para lograr un mayor desarrollo económico y un mayor progreso social. […] puede ser directa o indirecta. La forma directa se da cuando el Estado regula la producción, distribución y consumo de las riquezas. La forma indirecta es cuando el Estado dicta medidas de estímulo o desestímulo a ciertas ramas de las economías, como por ejemplo el otorgamiento de créditos. (Restrepo, 1984, p.238)

En consecuencia, el Estado debe actuar frente al modelo económico a través de una incursión en sus movimientos para medir sus actuaciones con el fin de que no perjudiquen los intereses generales de la Nación.

Conclusiones

La Responsabilidad Extracontractual del Estado es el sometimiento estatal al ordenamiento jurídico por las actuaciones u omisiones que generen un daño a quien no tenía el deber jurídico de soportarlo. Se caracteriza por tener un fundamento constitucional (Art. 90), ser objetiva, directa, regulada por el Derecho Público; recae sobre la persona jurídica del Estado y debe ser integral.

Las características y el alcance del nexo causal como elemento estructurante de la responsabilidad administrativa, es que se posesiona como una íntima vinculación que surge de la conducta u omisión de la administración pública a través de sus agentes, considerada en esta figura como la generación directa y determinante para la consumación del daño, esto en materia de responsabilidad objetiva y el daño producido por tal actuación.

La incidencia del rompimiento del nexo causal para la exoneración de la responsabilidad extracontractual del Estado es determinante la existencia de un nexo causal entre la actuación de la administración pública y la ocurrencia de un daño antijurídico, requisito indispensable para imputarle la responsabilidad al Estado; de lo contrario, es decir, si no se logra sostener este nexo se exonera de responder.

Las principales recomendaciones en materia de configuración del rompimiento del nexo causal, con miras al principio de sostenibilidad fiscal de las entidades demandadas se presentan en torno a la intervención del Estado en la economía dentro de un esquema estatal interventor, que busca controlar las fallas, especialmente en el manejo de los recursos públicos.

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